تـعادل بخشي منابع آب در پرتو تعديل مالکيت خصوصي حق بهره برداري
در حـالي که قرن ها نظام حقوقي منابع آب به خصوص در مناطق کم آب مرکزي ايران مبتني بر نهـاد نـظام مند و عمومي قنات در جهت صيانت و استفادة پايدار از منابع آب با رويکرد منافع عمـومي و مـصلحت عامه بود ورود تکنولوژي جـديد حـفاري و مکش موجب ظهـور چـاه هـاي عميـق و حـق بهره برداري از چاه هاي آب به مالکان خصوصي واگذار شد. استفاده از اين «منبع مـشترک » گرفتـار رقابت و بهره برداري بي رويه شد و منافع درازمدت عمومي و بـين نـسلي بــه منـافع کوتـاه مـدت و ناپايدار شخصي تقليل يافت که زوال سفره هاي آب زيرزميني و نابودي زيست بوم چند هزار سـالة آن ها در پي خواهد آورد. در اين مقاله بر مبناي ادلة فقهـي و حقـوقي تـرجيح مـصالح عمـومي در تزاحم با منافع خـصوصي بـه تبيين ادله و ماهيت حقوقي تعـديل و سـلب مالکيـت خـصوصي حـق بهره برداري بسياري از چاه هاي آب به منظور تعادل بخشي و موازنة اين منبع مشترک پرداخته شـده است .
٣. بازنگري در نظام حقوقي مالکيت آب
در دهة ٣٠ و ٤٠ اسـتفاده از فـناوري جـديد در چاه هاي عميـق در مکـش آب ذخـاير لايـه هـاي عميق آب زيرزميني ، عملا به از بين رفتن بسياري از قـنوات و نـابودي منابع آب هاي زيرزمينـي منجر شد. اين در حالي است که تمهيدات حقوقي متناسب با پيامـدهاي آن هــا بــه حـد کفايـت مورد توجه دستگاه حقوقي و قانون گذاري قرار نگرفت . بي شک تدابيري که دولت بـا تـوجه بـه حقوق مکتسبه طي پنج دهه براي مقابله و بهبود اين وضعيت اتخاذ کـرده ، چـندان کـارآمد نبـوده است ؛ رعايت نکردن حد برداشت در چاه هاي مجاز و ادامة بهره برداري از چـاه هـاي غـيرمجـاز هـمچنان ادامـه دارد. زيرا اشخاصي کـه از منبـع مـشترکي ماننـد ذخـاير آب زيرزمينـي اسـتفاده مي کنند، قـادر نـيستند در بهره برداري از «منبع مشترک » قواعـد جمعـي درخـوري را ميـان خـود براي رعايت موازين پايداري حاکم کنند و در عمل گـرفتار رقـابتي بي امان مي شوند تا بـه جـاي منافع درازمدت و بين نسلي ، بـه مـنافع کوتاه مدت و ناپايداري دست يابند. امروز بـسياري از ايـن چـاه هـاي مجاز به ويژه در بخش کشاورزي از بازدهي اقتصادي نــازلي بـرخوردارنـد و برداشـت بي رويه از حجم مخازن آب آن ها موجب تغيير کيفيت و شورشـدن سـفره هـاي آب زيرزمينـي شـده اسـت که در نهايت با اين مصارف بـي رويه بـه نابودي مـنابع آبـ زيرزمـيني مي انجامد.
از اين روست که از نيمة دوم قـرن بـيستم به بعد نظام حقوقي منابع آب در همة کشورها در حال تبديل از حالت خصوصي بـه حـالت عمومي بوده اسـت . در اغلـب کـشورها بــا گـسترش قلمرو مالکيت عـمومي آب مـفاهيمي مانند آب هاي زيرزميني خصوصي و حـقوق هـم جـواري در بهره برداري آبراهه هاي سطحي ، به تدريج ، تضعيف شده است . در ايران نـيز اين رونـد بـه تـدريج مشاهده مي شـود؛ چـنان کـه زماني قوانين مـدني ايران بـه مالکيت اشخاص بر مـنـابع آبــي و حفـظ حقوق آن ها به صراحت اشاره کرده و آن را محترم شمرده است ، اما با تصويب قــوانين بـعـدي که سبب گسترش عرصة حقوق عـمومي شـدند، تعيين حـقوق اشـخاص در بـهره برداري از منـابع آب را به صـدور پروانة بهره برداري با قيـودات عمـده اي موکـول کـرده انـد، هرچنـد در عمـل مقررات ناظر بر نـظام بـهره برداري آب از دست يافتن به چنين هـدفي عـاجز بــوده و بــازنگري و تـحديد حقوق اعطايي بـه مـالکان خصوصي اين اموال مشترک ضرورت جدي يافته است .
بدين جهت ناگزير بـه بـازنگري نظـام مالکيـت خـصوصي حــق بـهـره بــرداري از آب هـاي زيرزمينــي از مالکيــت خــصوصي بــه مالکيــت عـمــومي هـــستيم . لــذا عـــلاوه بـــر انـــسداد و مـسلوب المنفعه کـردن چـاه هـاي غيرمجـاز تملـک و انـسداد چـاه هـاي مجـاز و داراي پروانـةبهره برداري راهکار ناگزيري است که به منظور تعادل بخشي سفره هـاي آب زيرزمينـي بايـد در برنامه دولتـ قرار گيرد. بنابراين ، مي توان به استناد مواد ١، ٩، ٢١ و ٢٥ قانون توزيع عادلانة آب و مادة ١٤١ قانون برنامة پنجم توسعه نسبت به خريد و تملک حق بهره برداري چاه هاي مجـاز مزبور اقدام کرد. در تـملک و انـسداد چاه ها حسب نظر کارشناسي حق بهره برداري تقـويم و در صورت موافقت مالک براساس بيع شرعي به دولت واگذار مي شود.
اما چنانکه مالک با واگذاري حق خود موافق نبود بـه نـاگزير بايد راه هـاي سـلب و تحديـد مالکيت که در موارد مشابهي نظير لايحة قانوني نحوة خريد و تملـک اراضـي و امـلاک بـراي اجراي برنامه هاي عمومي ، عـمراني و نـظامي دولت و شهرداري ها مصوب ١٣٥٨/١١/١٧ شوراي انـقلاب يا قـانون زمين شهري استفاده شده است ، حسب مباني فقهـي و حقـوقي آن را -کـه در زير بررسي مي شود- در پيش گرفت .
٤. سلب و تحديد مالکيت خصوصي
براساس موازين شرعي ، قانوني و حکم عـقل ، در صـورت تزاحم بين مصالح و مـنافع عـمـومي و مصالح و منافع شخصي ، اولويت با رعايت منفعت هايي است که به عامـة مـردم و کـل جامعـة اسلامي تعلق دارد. به همين دليل حاکميت ديني که خود را پاسدار مصالح عمومي مـي دانـد در چنين صورتي مـنافع جـمعي را بر منفعت فردي اشـخاص تـرجيح داده اسـت و از آن حمايـت خواهد کرد. بر اين اساس ، يکي از عوامل سلب مالکيت از سوي دولت اسلامي تأمين و حفـظ مصالح عمومي و منافع عامة اجتماع است که با تأدية حقوق مـالک يا مـالکان انجام مـي شود. امام خميني (ره ) با همين نگاه ، چنين اختياراتي براي حکومت مشروع ديني قائل شـده اسـت و بـا قـاطعيت اعلام مي دارد: حکومت که شعبه اي از ولايـت مطلقـة رسـول الله (ص ) اسـت يکـي از احکام اولية اسـلام و مـقدم بـر تمام احکام فرعيـه ، حتـي نمـاز و روزه و حجـاب اسـت . حـاکم مي تواند مسجد يا منزلي را که در مسير خيابان است خـراب و پول مـنزل را به صاحبش رد کند.
حاکم مي تواند مسجد را در موقع لزوم خراب و مسجدي که ضرار بـاشد در صـورتي کـه بـدون تخريب دفع ضرر نشود خراب کند (موسوي خميني ، ١٣٦٧: ١٧١). نکتـة جالـب اينکـه چنـين ديدگاهي بـر فضاي قانون گذاري وضعي همة نظام هاي سياسي جهان حـاکم اسـت و قـوانين و مـقررات فراواني در اين زمينه تدوين و تـصويب شـده است . بـه همـين دليـل در قـسمت بعـد، برخي نظرهاي فقهي – حقوقي در اين زمينه را بررسي و آن ها را با ديدگاه هـاي فقهـي علمـاي ديني تطبيق خواهيم کرد.
٤. ١. دلايل حقوقي سلب تملک
٤. ١. ١. نظرية خدمات عمومي
نظرية «خدمات عمومي » در اثـر لزوم تأمين خدمات عمومي در زندگي اجتماعي به وجود آمـده و به مرور زمان تحولات بسياري را پذيرفته است . از خدمات عمومي تعـاريف مختلفـي ارائـه شده است ؛ نقطة مشترک تمام اين تعاريف ، تـأمين نيازهـاي عمـومي جامعـه اســت . بـنـابراين ، مي توان گفت خدمات عمومي ، به فعاليت هايي گفته مي شود که نهادهاي عمومي يا خـصوصي ، زير نظر اشخاص عمومي براي برآورده کردن نيازهاي همگـاني انجـام مـي دهنـد (رضـايي زاده ،
١٣٩١: ٢٣). در واقع خدمت عـمومي مـاهيت ويژه اي در برابر ساير خـدمات نـدارد، جـز اينکـه هدف آن تأمين منافع عمومي است و همين عامل شخصي است که به خدمتي وصف عمـومي مي بخشد (موسي زاده ، ١٣٨٧: ٥٠). به هر صورت ، از آنجا کـه انـجـام فـعاليـت هـاي مربـوط بـه
«خدمات عمومي » براي توسعة وابستگي متقابل اجتماعي لازم و ضروري و داراي ماهيتي است که بدون مداخلة نيروي حکومتي به ندرت مي تواند به طور کامل محقق شود، به هـمين اســاس اين نـظريـه هنـوز هـم نظريـة اساسـي و بـنيـادين حـقـوق عـمـومي مـدرن محـسوب مـي شـود
(رضايي زاده ، ١٣٨٥: ١، ١٨٠). بنابراين نقش دولت هـا در ايـن رابطـه انکارناپـذير اسـت ، زيـرا دولت ها با بهره مندي از اختيارات قانوني ، سـعي در تمـشيت و سـازماندهي روابــط اجـتمـاعي دارنـد، به ويژه اگر داعيه اي چون دولت رفاهي و خدمتگزار داشته بـاشند، وظـيفة خود مي دانند که انواع خدمات را هماهنگ با اهداف توسعة رفاه ، آسايش و بهروزي شهروندان ارائه دهند. ايـن خدمات مي توانند گـسترة قـابل تـوجهي از خدمات عمومي از جمله آموزش ، بهداشـت ، درمـان ، راه سازي ، تأمين اجتماعي ، ايجـاد اشتغال ، تأمين صنايع زيربنايي ، ايجاد مراکـز پژوهـشي ، آب و فاضلاب را شامل شوند. در دولت هاي مدرن بـه ويـژه بـا رويکـرد دولـت رفـاه ايـن خـدمات بـي تـرديد از دولتـ انتظار مي رود هرچند با گرايش هـاي چنـد دهـة اخيـر بـه خــصوصي ســازي تاحدودي اين جريان متوقف و سير معکوس داشته است ، با اين همه دولت ها بـه رغـم کـاهش تصدي خود، بـه مـنزلة ابـزاري جايگزين ، بر وسعت فعاليت هاي تنظـيم کننـده ، مقـررات گـذاري و نظارتي خود افـزوده انـد؛ امـا بي ترديد بـا همـة شـعارهايي کـه بـراي «واگـذاري امـور مـردم بـه خودشان » سر داده مـي شـود، حـتي در کشورهاي پيشرو در امر خصوصي سازي و مبتني بـر نظـام اقتصاد بازار آزاد و سرمايه داري ، اين نقش دولت کماکان حـفظ و تـنها شيوه هاي آن متحول شده است (هداوند، ١٣٨٩: ١٥).نظرية «خدمات عمومي » به دليل اهميت فراواني کـه در زنــدگي اجـتمـاعي دارد، از اصـولي تبعيت مي کند که چارچوب اجرايي و طرق لازم الاجراشدن نظرية مزبور را تبيين مي کـند. يکــي از اصول مهم حاکم بر اين نظريه «اصل تقدم خدمات عمومي » است که بـه مـوجـب ايـن اصــل چون خدمات عمومي متعلق به عموم جامعـه اسـت و منـافع آن عايـد تمـام افـراد مـي شـود، قـانون گـذار براي حفظ منافع عمومي در برابر منافع خصوصي ، براي دولت حق تقدمي قائل شـده و بـه آن امـتيازاتي داده است که هيچ شخصي جز او حق استفاده از آن ها را نـدارد. در حقيقـت هدف از وضع اين امتيازات و سـاير قـواعد خـاص حقوق اداري آن است که دولت قـدرت لازم را براي پيشبرد هدف هاي عمومي داشته باشد و بـتواند وظـايف خود را کـه بـه منـافع همگـاني مربوط است به گونة مطلوبي انجام دهد و سازمان هاي عمومي نـيز بـتوانند به طور منظم به انجام وظايف خود ادامه دهند (طباطبايي مؤتمني ، ١٣٧٣: ٢٣٩). بـنابراين ، در راسـتاي انجـام خـدمات عمومي ، اگر ميان منافع عـمومي و خـصوصي تـعارضي رخ دهد حق تقدم با امور عمومي اســت .
وجـود مفاهيمي همانند حقوق عمومي (اصل ٢٤)، مصالح عمومي (اصل ٢٨) و منـافع عمـومي
(اصل ٤٠) در قانون اسـاسي مـي تواند قرينه اي بر اهميـت و تـقـدم خــدمات عمـومي بــر مـنـافع خـصوصي باشد. مهم ترين اصلي که در اين خـصوص مـي توان به آن اشاره کرد، اصل ٤٠ قـانون اساسي است ؛ طبق اين اصل «هـيچکس نـمي تواند اعمال حق خويش را وسيلة اضـرار به غيـر يـا تجاوز بـه مـنافع عمومي قرار دهد». بنابراين ، بـا تـوجه به اين اصل ، اهميت منافع و تقدم خدمات عمومي آشکار مي شود. همچنين ، طبق اصـل ٢٨ «هـرکس حق دارد شغلي را که بدان مـايل اسـت و مـخالف اسلام و مصالح عـمومي و حـقوق ديگران نيـست برگزينـد». مــي تــوان گفـت مفهـوم مصلحت عمومي مندرج در اين اصل با مفهوم خدمات و منـافع عمـومي مـورد بحـث قـرابـت مـفهومي بسياري دارد (رضايي زاده ، ١٣٩١: ٤١).
از اين رو، بـراي تحقـق نيازهـاي خــدمات عـمـومي از جملـه تــأمين پايـدار مـنـابع آب و جـلوگيري از نابودي آبخوان هاي در مـعـرض تهديـد کـشور، دولـت بايـد از امکـان اختيـارات اجرايي لازم برخوردار باشد که بتواند به سلب تملک دارندگان حـق بـهره برداري از چاه هاي آب بپردازد و اين مهم مـستلزم نـبود حـاکميت قـواعـد حـقـوق عـام (حقـوق خــصوصي ) بــر اعمـال حقوقي دولت است . زيرا در روابط بين افراد خصوصي ، اصولا هيچ فردي نمي تواند ارادة خود را بر ديگري تـحميل و خـارج از يک قـرارداد براي خود حق و براي ديگري تعهد ايجـاد کـند. امـادولت بـايد بـتواند در جـهت منافع خدمات عمومي ارادة خود را به صورت يـک جانبـه و بـدون نياز به مراجعه به مراجع قضايي به اشخاص خصوصي تحميل و براي آن ها تکاليفي ايجاد کند.
٤. ١. ٢. قاعدة «ضرورت و اضطرار»
يکـي از مباني شرعي که به دولت اسلامي اجازه مي دهد در صورت ضرورت به سلب مالکيـت افراد دست يازد قاعدة فقهي «الضرورات تبيح المحظورات » است . عبـارات «الـضرورات تبـيح المحظورات »، «رفع ما اضطروا» و «کـل حـرام مضطر اليه فهو حلال » عبارات اصـلي ايـن قاعـدة فقهي اند. عبارت «الضرورات تبيح المحظورات » جزو نصوص شرعي نيست ، اما از مفهوم آيات و رواياتي که مکلفان را هنگام ضرورت و ناچاري مجاز بـه تـرک واجــب يـا ارتـکـاب حـرام دانسته اند گرفته شده است . با توجه به معنـاي لغـوي و اصـطلاحي واژگـان عبـارت «رفـع مـا اضطروا» و محتواي حديث ارزشمند نبـوي (ص ) مـي تــوان گـفـت : مفهـوم قاعـدة اضـطرار و فرمايش پيامـبر گـرامي (ص ) در حديث رفع اين است که حکم شرعي آنچه يک مسلمان هنگام اضطرار ناچار به انجام آن مي شود برداشته مي شود و براي مرتکب فعل حرام در چنين مــواقعي گـناه اخروي و کيفر دنيوي وجـود نـخواهد داشت . اما در صورتي که اقدام اضطراري او منتهي به تلف و خسارت مالي نسبت به ديگري شده باشد، طبق ديگر اصول و قواعد مسلم شرعي مانند
«من اتلف مال الغير فهو له ضـامن » بـايد جبران کند. بنابراين ، آيات ١١٩ سورة انعـام و ٣ سـورة مائده صريحا بيان مي کنند که در حالت اضطرار حرمت چيزهـايي کـه در حالـت عـادي حـرام است برداشته مي شود و رفع حرمت در اين آيات نيز محدود به مـوارد يادشـده در آن ها نـيـست ، زيرا در اين صورت بايد مفاد همة آياتي را که شأن نزول و مـصداق خاصـي داشـته بـه همـان موارد محدود بدانيم ، حـال آنکه ثابت شده است که اين گونه آيات داراي دلالتي عـام و شـامل نسبت بــه مـوضـوعات مــشابه نيـز اسـت (فرزانـه ، ١٣٩١: ١٨). از ايـن رو، امـام خمينـي (ره ) مي فرمايد: «دليل اضطرار عام است و شامل مال ديگران نيـز مـي شـود. دليـل اضــطرار حـرمـت تصرف در مال غير را برطرف مي سازد» (موسوي خميني ، ١٣٨١: ١٤٥/٢). ضمن اينکـه ايـشان با اسـتناد بـه حـديث معروف «رفع » در اين باب که پيامبر اسلام مـسئوليت و مؤاخـذة ٩ چيـز از جمله آنچه از سر اضطرار بدان نـاگزير مـي شـويم را از امـت خـويش رفـع کـرده انـد در بـاب حکومت مفاد حديث رفع بـر ادلة ساير احکام نيز مـي فـرمايد: «اگرچه نسبت ميان هر يک از ادله يا بيشتر به عناوين حديث رفع ، عموم و خصوص من وجه است در عين حـال نـسبت سـنجي نمي شود، زيرا حديث رفع بر ديگر دليل ها حاکم است » (موسوي خميني ، ١٣٧٢: ٤٥/٢). از اينرو، در خصوص اين قـاعدة فقهي مي توان گفـت کـه شـارع از روي امتنـان بـه هنگـام وجـود اضطرار، مکلفان را مجاز کرده است تا از احکام عادي و مسلم شرعي در حد ضرورت تخطـي کنند و به خاطر ناديده گرفتن حکم شرع در اين گـونه مـوارد مؤاخذه نشوند. از طرفي ، علاوه بـر حجيت اين قاعده از نظر کتاب و سنت در ملازمة بين عقل و شرع و اينکه هرچه شـرع بـه آن حکم کند عقل نيز به آن حکم مي کند، برخي محققان ضمن اشــاره بــه کـاربرد ايـن قاعـده در نظام هاي مختلف دنيا، حتي غيرمسلمانان يادآور شده اند که «اضطرار قاعدة عقلي است و خارج از ضوابط و مستندات شرعي ، از سوي ملل و اقوام مختلف نيز مورد استناد قرار گرفتـه اســت » (مـحقق داماد، ١٣٨٩: ١٣٦/٤). بنابراين ، طبق قاعدة «ضرورت » و «اضطرار» و نص صريح آيـات و روايات در حالت اضطراري مضطر مجاز است محظورات و ممنوعات شرعي را ناديده بگيرد و براي خروج از چنين موقعيتي حتي متعرض حق مالکيت ديگران شـود. بـنـابراين ، دولـت بــه طـريق اولي اجازه خواهد داشت تا بـراي نـجات مـردم از وضعيت اضطراري بـه سـلب مالکيـت بپردازد. بي شک استفادة بي رويه از منابع محدود آب هاي زيرزميني که به نابودي اين منابع و از بين رفتن زيسـت بـوم هـاي چند هزار ساله اي مي انجامد که کوچ اجـباري ســاکنانش را درپـي دارد ضرورت و اضطراري است که مي تواند سلب حق مالکانة بهره برداران چاه هاي آب مجاز را نيز مباح کند. سيرة مـعصومان (ع ) در حـالت ضـرورت و اضطرار نشان مي دهـد کـه در ايـن مـوارد دولت اسلامي موظف به دخـالت و جلوگيري از نابودي منابع عمومي و قحطي و بي آبي فراگير در جامعه است . پيامبر اسلام به خاطر وضعيت اضطراري کمبـود آب در مـدينـه و اطــراف آن ، مـردم را از فروش آب اضافي چاه خود بازمي داشت و امام علي (ع ) در قحطي و خشکسالي امـر بـه مصادرة اموال محتکران و مصرفان مي کرد (نهج البلاغه ، نامة ٥٣).
٣. بازنگري در نظام حقوقي مالکيت آب
در دهة ٣٠ و ٤٠ اسـتفاده از فـناوري جـديد در چاه هاي عميـق در مکـش آب ذخـاير لايـه هـاي عميق آب زيرزميني ، عملا به از بين رفتن بسياري از قـنوات و نـابودي منابع آب هاي زيرزمينـي منجر شد. اين در حالي است که تمهيدات حقوقي متناسب با پيامـدهاي آن هــا بــه حـد کفايـت مورد توجه دستگاه حقوقي و قانون گذاري قرار نگرفت . بي شک تدابيري که دولت بـا تـوجه بـه حقوق مکتسبه طي پنج دهه براي مقابله و بهبود اين وضعيت اتخاذ کـرده ، چـندان کـارآمد نبـوده است ؛ رعايت نکردن حد برداشت در چاه هاي مجاز و ادامة بهره برداري از چـاه هـاي غـيرمجـاز هـمچنان ادامـه دارد. زيرا اشخاصي کـه از منبـع مـشترکي ماننـد ذخـاير آب زيرزمينـي اسـتفاده مي کنند، قـادر نـيستند در بهره برداري از «منبع مشترک » قواعـد جمعـي درخـوري را ميـان خـود براي رعايت موازين پايداري حاکم کنند و در عمل گـرفتار رقـابتي بي امان مي شوند تا بـه جـاي منافع درازمدت و بين نسلي ، بـه مـنافع کوتاه مدت و ناپايداري دست يابند. امروز بـسياري از ايـن چـاه هـاي مجاز به ويژه در بخش کشاورزي از بازدهي اقتصادي نــازلي بـرخوردارنـد و برداشـت بي رويه از حجم مخازن آب آن ها موجب تغيير کيفيت و شورشـدن سـفره هـاي آب زيرزمينـي شـده اسـت که در نهايت با اين مصارف بـي رويه بـه نابودي مـنابع آبـ زيرزمـيني مي انجامد.
از اين روست که از نيمة دوم قـرن بـيستم به بعد نظام حقوقي منابع آب در همة کشورها در حال تبديل از حالت خصوصي بـه حـالت عمومي بوده اسـت . در اغلـب کـشورها بــا گـسترش قلمرو مالکيت عـمومي آب مـفاهيمي مانند آب هاي زيرزميني خصوصي و حـقوق هـم جـواري در بهره برداري آبراهه هاي سطحي ، به تدريج ، تضعيف شده است . در ايران نـيز اين رونـد بـه تـدريج مشاهده مي شـود؛ چـنان کـه زماني قوانين مـدني ايران بـه مالکيت اشخاص بر مـنـابع آبــي و حفـظ حقوق آن ها به صراحت اشاره کرده و آن را محترم شمرده است ، اما با تصويب قــوانين بـعـدي که سبب گسترش عرصة حقوق عـمومي شـدند، تعيين حـقوق اشـخاص در بـهره برداري از منـابع آب را به صـدور پروانة بهره برداري با قيـودات عمـده اي موکـول کـرده انـد، هرچنـد در عمـل مقررات ناظر بر نـظام بـهره برداري آب از دست يافتن به چنين هـدفي عـاجز بــوده و بــازنگري و تـحديد حقوق اعطايي بـه مـالکان خصوصي اين اموال مشترک ضرورت جدي يافته است .
بدين جهت ناگزير بـه بـازنگري نظـام مالکيـت خـصوصي حــق بـهـره بــرداري از آب هـاي زيرزمينــي از مالکيــت خــصوصي بــه مالکيــت عـمــومي هـــستيم . لــذا عـــلاوه بـــر انـــسداد و مـسلوب المنفعه کـردن چـاه هـاي غيرمجـاز تملـک و انـسداد چـاه هـاي مجـاز و داراي پروانـةبهره برداري راهکار ناگزيري است که به منظور تعادل بخشي سفره هـاي آب زيرزمينـي بايـد در برنامه دولتـ قرار گيرد. بنابراين ، مي توان به استناد مواد ١، ٩، ٢١ و ٢٥ قانون توزيع عادلانة آب و مادة ١٤١ قانون برنامة پنجم توسعه نسبت به خريد و تملک حق بهره برداري چاه هاي مجـاز مزبور اقدام کرد. در تـملک و انـسداد چاه ها حسب نظر کارشناسي حق بهره برداري تقـويم و در صورت موافقت مالک براساس بيع شرعي به دولت واگذار مي شود.
اما چنانکه مالک با واگذاري حق خود موافق نبود بـه نـاگزير بايد راه هـاي سـلب و تحديـد مالکيت که در موارد مشابهي نظير لايحة قانوني نحوة خريد و تملـک اراضـي و امـلاک بـراي اجراي برنامه هاي عمومي ، عـمراني و نـظامي دولت و شهرداري ها مصوب ١٣٥٨/١١/١٧ شوراي انـقلاب يا قـانون زمين شهري استفاده شده است ، حسب مباني فقهـي و حقـوقي آن را -کـه در زير بررسي مي شود- در پيش گرفت .
٤. سلب و تحديد مالکيت خصوصي
براساس موازين شرعي ، قانوني و حکم عـقل ، در صـورت تزاحم بين مصالح و مـنافع عـمـومي و مصالح و منافع شخصي ، اولويت با رعايت منفعت هايي است که به عامـة مـردم و کـل جامعـة اسلامي تعلق دارد. به همين دليل حاکميت ديني که خود را پاسدار مصالح عمومي مـي دانـد در چنين صورتي مـنافع جـمعي را بر منفعت فردي اشـخاص تـرجيح داده اسـت و از آن حمايـت خواهد کرد. بر اين اساس ، يکي از عوامل سلب مالکيت از سوي دولت اسلامي تأمين و حفـظ مصالح عمومي و منافع عامة اجتماع است که با تأدية حقوق مـالک يا مـالکان انجام مـي شود. امام خميني (ره ) با همين نگاه ، چنين اختياراتي براي حکومت مشروع ديني قائل شـده اسـت و بـا قـاطعيت اعلام مي دارد: حکومت که شعبه اي از ولايـت مطلقـة رسـول الله (ص ) اسـت يکـي از احکام اولية اسـلام و مـقدم بـر تمام احکام فرعيـه ، حتـي نمـاز و روزه و حجـاب اسـت . حـاکم مي تواند مسجد يا منزلي را که در مسير خيابان است خـراب و پول مـنزل را به صاحبش رد کند.
حاکم مي تواند مسجد را در موقع لزوم خراب و مسجدي که ضرار بـاشد در صـورتي کـه بـدون تخريب دفع ضرر نشود خراب کند (موسوي خميني ، ١٣٦٧: ١٧١). نکتـة جالـب اينکـه چنـين ديدگاهي بـر فضاي قانون گذاري وضعي همة نظام هاي سياسي جهان حـاکم اسـت و قـوانين و مـقررات فراواني در اين زمينه تدوين و تـصويب شـده است . بـه همـين دليـل در قـسمت بعـد، برخي نظرهاي فقهي – حقوقي در اين زمينه را بررسي و آن ها را با ديدگاه هـاي فقهـي علمـاي ديني تطبيق خواهيم کرد.
٤. ١. دلايل حقوقي سلب تملک
٤. ١. ١. نظرية خدمات عمومي
نظرية «خدمات عمومي » در اثـر لزوم تأمين خدمات عمومي در زندگي اجتماعي به وجود آمـده و به مرور زمان تحولات بسياري را پذيرفته است . از خدمات عمومي تعـاريف مختلفـي ارائـه شده است ؛ نقطة مشترک تمام اين تعاريف ، تـأمين نيازهـاي عمـومي جامعـه اســت . بـنـابراين ، مي توان گفت خدمات عمومي ، به فعاليت هايي گفته مي شود که نهادهاي عمومي يا خـصوصي ، زير نظر اشخاص عمومي براي برآورده کردن نيازهاي همگـاني انجـام مـي دهنـد (رضـايي زاده ،
١٣٩١: ٢٣). در واقع خدمت عـمومي مـاهيت ويژه اي در برابر ساير خـدمات نـدارد، جـز اينکـه هدف آن تأمين منافع عمومي است و همين عامل شخصي است که به خدمتي وصف عمـومي مي بخشد (موسي زاده ، ١٣٨٧: ٥٠). به هر صورت ، از آنجا کـه انـجـام فـعاليـت هـاي مربـوط بـه
«خدمات عمومي » براي توسعة وابستگي متقابل اجتماعي لازم و ضروري و داراي ماهيتي است که بدون مداخلة نيروي حکومتي به ندرت مي تواند به طور کامل محقق شود، به هـمين اســاس اين نـظريـه هنـوز هـم نظريـة اساسـي و بـنيـادين حـقـوق عـمـومي مـدرن محـسوب مـي شـود
(رضايي زاده ، ١٣٨٥: ١، ١٨٠). بنابراين نقش دولت هـا در ايـن رابطـه انکارناپـذير اسـت ، زيـرا دولت ها با بهره مندي از اختيارات قانوني ، سـعي در تمـشيت و سـازماندهي روابــط اجـتمـاعي دارنـد، به ويژه اگر داعيه اي چون دولت رفاهي و خدمتگزار داشته بـاشند، وظـيفة خود مي دانند که انواع خدمات را هماهنگ با اهداف توسعة رفاه ، آسايش و بهروزي شهروندان ارائه دهند. ايـن خدمات مي توانند گـسترة قـابل تـوجهي از خدمات عمومي از جمله آموزش ، بهداشـت ، درمـان ، راه سازي ، تأمين اجتماعي ، ايجـاد اشتغال ، تأمين صنايع زيربنايي ، ايجاد مراکـز پژوهـشي ، آب و فاضلاب را شامل شوند. در دولت هاي مدرن بـه ويـژه بـا رويکـرد دولـت رفـاه ايـن خـدمات بـي تـرديد از دولتـ انتظار مي رود هرچند با گرايش هـاي چنـد دهـة اخيـر بـه خــصوصي ســازي تاحدودي اين جريان متوقف و سير معکوس داشته است ، با اين همه دولت ها بـه رغـم کـاهش تصدي خود، بـه مـنزلة ابـزاري جايگزين ، بر وسعت فعاليت هاي تنظـيم کننـده ، مقـررات گـذاري و نظارتي خود افـزوده انـد؛ امـا بي ترديد بـا همـة شـعارهايي کـه بـراي «واگـذاري امـور مـردم بـه خودشان » سر داده مـي شـود، حـتي در کشورهاي پيشرو در امر خصوصي سازي و مبتني بـر نظـام اقتصاد بازار آزاد و سرمايه داري ، اين نقش دولت کماکان حـفظ و تـنها شيوه هاي آن متحول شده است (هداوند، ١٣٨٩: ١٥).نظرية «خدمات عمومي » به دليل اهميت فراواني کـه در زنــدگي اجـتمـاعي دارد، از اصـولي تبعيت مي کند که چارچوب اجرايي و طرق لازم الاجراشدن نظرية مزبور را تبيين مي کـند. يکــي از اصول مهم حاکم بر اين نظريه «اصل تقدم خدمات عمومي » است که بـه مـوجـب ايـن اصــل چون خدمات عمومي متعلق به عموم جامعـه اسـت و منـافع آن عايـد تمـام افـراد مـي شـود، قـانون گـذار براي حفظ منافع عمومي در برابر منافع خصوصي ، براي دولت حق تقدمي قائل شـده و بـه آن امـتيازاتي داده است که هيچ شخصي جز او حق استفاده از آن ها را نـدارد. در حقيقـت هدف از وضع اين امتيازات و سـاير قـواعد خـاص حقوق اداري آن است که دولت قـدرت لازم را براي پيشبرد هدف هاي عمومي داشته باشد و بـتواند وظـايف خود را کـه بـه منـافع همگـاني مربوط است به گونة مطلوبي انجام دهد و سازمان هاي عمومي نـيز بـتوانند به طور منظم به انجام وظايف خود ادامه دهند (طباطبايي مؤتمني ، ١٣٧٣: ٢٣٩). بـنابراين ، در راسـتاي انجـام خـدمات عمومي ، اگر ميان منافع عـمومي و خـصوصي تـعارضي رخ دهد حق تقدم با امور عمومي اســت .
وجـود مفاهيمي همانند حقوق عمومي (اصل ٢٤)، مصالح عمومي (اصل ٢٨) و منـافع عمـومي
(اصل ٤٠) در قانون اسـاسي مـي تواند قرينه اي بر اهميـت و تـقـدم خــدمات عمـومي بــر مـنـافع خـصوصي باشد. مهم ترين اصلي که در اين خـصوص مـي توان به آن اشاره کرد، اصل ٤٠ قـانون اساسي است ؛ طبق اين اصل «هـيچکس نـمي تواند اعمال حق خويش را وسيلة اضـرار به غيـر يـا تجاوز بـه مـنافع عمومي قرار دهد». بنابراين ، بـا تـوجه به اين اصل ، اهميت منافع و تقدم خدمات عمومي آشکار مي شود. همچنين ، طبق اصـل ٢٨ «هـرکس حق دارد شغلي را که بدان مـايل اسـت و مـخالف اسلام و مصالح عـمومي و حـقوق ديگران نيـست برگزينـد». مــي تــوان گفـت مفهـوم مصلحت عمومي مندرج در اين اصل با مفهوم خدمات و منـافع عمـومي مـورد بحـث قـرابـت مـفهومي بسياري دارد (رضايي زاده ، ١٣٩١: ٤١).
از اين رو، بـراي تحقـق نيازهـاي خــدمات عـمـومي از جملـه تــأمين پايـدار مـنـابع آب و جـلوگيري از نابودي آبخوان هاي در مـعـرض تهديـد کـشور، دولـت بايـد از امکـان اختيـارات اجرايي لازم برخوردار باشد که بتواند به سلب تملک دارندگان حـق بـهره برداري از چاه هاي آب بپردازد و اين مهم مـستلزم نـبود حـاکميت قـواعـد حـقـوق عـام (حقـوق خــصوصي ) بــر اعمـال حقوقي دولت است . زيرا در روابط بين افراد خصوصي ، اصولا هيچ فردي نمي تواند ارادة خود را بر ديگري تـحميل و خـارج از يک قـرارداد براي خود حق و براي ديگري تعهد ايجـاد کـند. امـادولت بـايد بـتواند در جـهت منافع خدمات عمومي ارادة خود را به صورت يـک جانبـه و بـدون نياز به مراجعه به مراجع قضايي به اشخاص خصوصي تحميل و براي آن ها تکاليفي ايجاد کند.
٤. ١. ٢. قاعدة «ضرورت و اضطرار»
يکـي از مباني شرعي که به دولت اسلامي اجازه مي دهد در صورت ضرورت به سلب مالکيـت افراد دست يازد قاعدة فقهي «الضرورات تبيح المحظورات » است . عبـارات «الـضرورات تبـيح المحظورات »، «رفع ما اضطروا» و «کـل حـرام مضطر اليه فهو حلال » عبارات اصـلي ايـن قاعـدة فقهي اند. عبارت «الضرورات تبيح المحظورات » جزو نصوص شرعي نيست ، اما از مفهوم آيات و رواياتي که مکلفان را هنگام ضرورت و ناچاري مجاز بـه تـرک واجــب يـا ارتـکـاب حـرام دانسته اند گرفته شده است . با توجه به معنـاي لغـوي و اصـطلاحي واژگـان عبـارت «رفـع مـا اضطروا» و محتواي حديث ارزشمند نبـوي (ص ) مـي تــوان گـفـت : مفهـوم قاعـدة اضـطرار و فرمايش پيامـبر گـرامي (ص ) در حديث رفع اين است که حکم شرعي آنچه يک مسلمان هنگام اضطرار ناچار به انجام آن مي شود برداشته مي شود و براي مرتکب فعل حرام در چنين مــواقعي گـناه اخروي و کيفر دنيوي وجـود نـخواهد داشت . اما در صورتي که اقدام اضطراري او منتهي به تلف و خسارت مالي نسبت به ديگري شده باشد، طبق ديگر اصول و قواعد مسلم شرعي مانند
«من اتلف مال الغير فهو له ضـامن » بـايد جبران کند. بنابراين ، آيات ١١٩ سورة انعـام و ٣ سـورة مائده صريحا بيان مي کنند که در حالت اضطرار حرمت چيزهـايي کـه در حالـت عـادي حـرام است برداشته مي شود و رفع حرمت در اين آيات نيز محدود به مـوارد يادشـده در آن ها نـيـست ، زيرا در اين صورت بايد مفاد همة آياتي را که شأن نزول و مـصداق خاصـي داشـته بـه همـان موارد محدود بدانيم ، حـال آنکه ثابت شده است که اين گونه آيات داراي دلالتي عـام و شـامل نسبت بــه مـوضـوعات مــشابه نيـز اسـت (فرزانـه ، ١٣٩١: ١٨). از ايـن رو، امـام خمينـي (ره ) مي فرمايد: «دليل اضطرار عام است و شامل مال ديگران نيـز مـي شـود. دليـل اضــطرار حـرمـت تصرف در مال غير را برطرف مي سازد» (موسوي خميني ، ١٣٨١: ١٤٥/٢). ضمن اينکـه ايـشان با اسـتناد بـه حـديث معروف «رفع » در اين باب که پيامبر اسلام مـسئوليت و مؤاخـذة ٩ چيـز از جمله آنچه از سر اضطرار بدان نـاگزير مـي شـويم را از امـت خـويش رفـع کـرده انـد در بـاب حکومت مفاد حديث رفع بـر ادلة ساير احکام نيز مـي فـرمايد: «اگرچه نسبت ميان هر يک از ادله يا بيشتر به عناوين حديث رفع ، عموم و خصوص من وجه است در عين حـال نـسبت سـنجي نمي شود، زيرا حديث رفع بر ديگر دليل ها حاکم است » (موسوي خميني ، ١٣٧٢: ٤٥/٢). از اينرو، در خصوص اين قـاعدة فقهي مي توان گفـت کـه شـارع از روي امتنـان بـه هنگـام وجـود اضطرار، مکلفان را مجاز کرده است تا از احکام عادي و مسلم شرعي در حد ضرورت تخطـي کنند و به خاطر ناديده گرفتن حکم شرع در اين گـونه مـوارد مؤاخذه نشوند. از طرفي ، علاوه بـر حجيت اين قاعده از نظر کتاب و سنت در ملازمة بين عقل و شرع و اينکه هرچه شـرع بـه آن حکم کند عقل نيز به آن حکم مي کند، برخي محققان ضمن اشــاره بــه کـاربرد ايـن قاعـده در نظام هاي مختلف دنيا، حتي غيرمسلمانان يادآور شده اند که «اضطرار قاعدة عقلي است و خارج از ضوابط و مستندات شرعي ، از سوي ملل و اقوام مختلف نيز مورد استناد قرار گرفتـه اســت » (مـحقق داماد، ١٣٨٩: ١٣٦/٤). بنابراين ، طبق قاعدة «ضرورت » و «اضطرار» و نص صريح آيـات و روايات در حالت اضطراري مضطر مجاز است محظورات و ممنوعات شرعي را ناديده بگيرد و براي خروج از چنين موقعيتي حتي متعرض حق مالکيت ديگران شـود. بـنـابراين ، دولـت بــه طـريق اولي اجازه خواهد داشت تا بـراي نـجات مـردم از وضعيت اضطراري بـه سـلب مالکيـت بپردازد. بي شک استفادة بي رويه از منابع محدود آب هاي زيرزميني که به نابودي اين منابع و از بين رفتن زيسـت بـوم هـاي چند هزار ساله اي مي انجامد که کوچ اجـباري ســاکنانش را درپـي دارد ضرورت و اضطراري است که مي تواند سلب حق مالکانة بهره برداران چاه هاي آب مجاز را نيز مباح کند. سيرة مـعصومان (ع ) در حـالت ضـرورت و اضطرار نشان مي دهـد کـه در ايـن مـوارد دولت اسلامي موظف به دخـالت و جلوگيري از نابودي منابع عمومي و قحطي و بي آبي فراگير در جامعه است . پيامبر اسلام به خاطر وضعيت اضطراري کمبـود آب در مـدينـه و اطــراف آن ، مـردم را از فروش آب اضافي چاه خود بازمي داشت و امام علي (ع ) در قحطي و خشکسالي امـر بـه مصادرة اموال محتکران و مصرفان مي کرد (نهج البلاغه ، نامة ٥٣).
٤. ١. ٣. قاعدة «لاضرر»
دليل ديگري است که براي سـلب مـالکيت و مـحدودسازي اختيارات مالکانه در قوانين عادي در نظام حقوقي ايران به آن تمسک مي جويند ناشي از هـدف قـانون گـذار در جلوگيري از واردشدن ضرر و زيان به ديگران در اعمال حقوق مالکانة اشخاص است و بيشتر مبتني بـر ديـدگـاه امــام خـميني است که اعمال اين قاعده را در سيرة پيامبر اسلام مبتني بر حکم حکومتي مي شناسند و حـاکم جـامعة اسلامي را مبتني بر روايت و روية مزبور پيامبر موظف به نهي حکـومتي از ضـرر به منظور جـلوگيري از بـي نـظمي و نقض حقوق عامه مي دانند و با حاکم دانستن اين قاعدة فقهي بر قاعدة فقهي «سـلطنت » در حـقيقت تشريع قاعدة «لاضرر» را براي محدودکردن دايـرة قاعـدةسلطنت عنوان مي کنند (موسوي خميني ، ١٤١٤: ١١٣ و ١٢٩). بـر اين مـبنا بـرخي فقها نيـز يکـي
شرايط مالکيت خصوصي را رعايت حقوق ديگـران در منـابع طبيعـي ذکـر کـرده و آورده انـد:
«مـمکن اسـت اگر استفادة فردي از اين منابع موجب واردآمدن خسارات و زيان بـه ديگـران يـا جامعه باشد از او مـمانعت بـه عـمل آيد. زيرا قاعدة لاضرر که از قواعد مسلم و معتبر در اسـلام است اجازة چنين ضرري را نمي دهد» (مکارم شـيرازي ؛ بـي تــا: ١٣٥). همچنـان کـه فقيـه نامـدار ديگري نيز معتقد است از مباني فقهي که بــه دولـت اســلامي اجـازه مـي دهـد دامنـة مالکيـت خصوصي را محدود کند و سلب مالکيت هاي مبتنـي بـر مـصالح عمـومي انـجـام دهــد قاعـدة
«لاضرر» است . چنانکه پيامبر اسلام نيز در مقام حاکم جامعة اسلامي در مـوردي از فــروش آب چاه از سوي مالکان آن جلوگيري فرمود يا دسـتور داد درخـت مـتعلق به شخصي را کـه موجـب ضرر ديگران بـود قـطع کنند (صدر، بي تا: ٦٤٢).
در اصل ٤٤ قانون اساسي پس از تعيين سه بخـش دولتـي ، تعـاوني و خــصوصي در نـظـام اقتصادي ، دربارة مالکيت چنين آمـده اسـت : «مالکيت در اينـ سـه بـخش ، تا جـايي کـه بـا اصـول ديگـر اين فـصل مطابق باشد و از محدودة قوانين اسلام خارج نشود و موجـب رشـد و توسـعة اقتصادي کـشور شـود و ماية زيان جامعه نشود مورد حمايت قـانون جمهوري اسلامي است ».
قـيدهاي اصـل ٤٤ به خوبي نشان مي دهـند کـه حق مالکيت مطلـق نيـست ، بلکـه متناسـب بـا حفظ منافع عمومي حمايت قرار مـي شــود و در يـک کـلام قـانون تـا جـايي از حــق مـالکيـت خـصوصي دفاع مي کـند کـه «ماية زيان جامعه نـشود».
اين قـيد در اصل ٤٠ همان قانون در چگونگي اجرا، حق مالکيت نيز ديده مي شـود. در ايـن اصل آمده است «هـيچ کـس نمي تواند اعمال حق خويش را وسـيلة اضـرار به غـيـر يـا تـجـاوز بــه منافع عمومي قرار دهـد». اين اصل سوءاستفاده از حق مالکيت را منع و انتفاع و تـصرف مالـک را به رفتاري متعارف محدود مي کند، رفـتاري کـه نه تنها به «قصد اضرار» نـيست ، بـلکه مـعقـول و مـتعارف اسـت ، بنابراين حق مـالکيت در مـرحلة ايجاد فردي و در مرحلة اجـرا اجتمـاعي اسـت .
بدين ترتيب ، اصل ٤٤ دست قانون گذار عادي را در تميز آنچـه مـايـة زيـانـ جـامعـه اسـت ، بـاز مي گذارد و اصل ٤٠ حتي بـه قـاضي نـيز اخـتيار مـي دهـد که چارچوب اختيار مالک را بـه منظـور پرهيز از «اضرار به ديگران و منافع عمومي » معين کند.
همچنين ، مواد متفاوت قانون مدني جمهوري اسلامي ايران شان مي دهند کـه دسـت کــم در١٦ مادة اين قانون ، حقوق مالکانة اشخاص تحت تأثير مفاد قاعدة «لاضرر» سـلب يـا محـدود شده است . براي مثال ، ممنوعيت تصرف مستلزم ضرر به همسايه است که صاحب ترمينولوژي حقوق معتقد است ؛ طـبق مـادة ١٣٢ ق.م که از قاعدة «لاضرر» نشأت گرفته است تصرفات مالک در ملک و به طور کلي در مال خود در شرايط زير ممنوع است . الف ) تصرفي که بـراي مالـک بهره اي نداشته و عمدا به ضرر غيرمال خود تـصرف کـرده است . تصرفي که مالک از آن تصرف بهره مي برد، اما عمدا براي بردن آن بهره راهي را انتخاب مي کند که موجب ضرر غير شـود و بـا اينکه مي توانست همان نـفع را از راه ديگـري که ضرري هم به ديگران نرساند به چنگ آورد.
تصرف زائد بر حاجت در ملک خود ولو اينکه به قصد اضرار به غير نباشد هرگاه موجـب اضرار غـير شـود ممنوع است (جعفري لنـگرودي ، ١٣٧٨: ٥٢٨) و مـنوط بودن صـحت وقـف بـه عدم قصد اضرار به طلبکاران در مادة ٦٥ ق.م . آمده است : «صحت وقفي کـه بـه علـت اضـرار ديان واقع شده باشد منوط به اجازة ديان است ». همان گونه که مشاهده مـي شـود طبق ايـن مـادة قانوني ، مالک نمي تواند به طور مطلق در ملک خود تـصرف کنـد و اگـر انگيـزه و قـصد او از تصرف (وقف کردن ) زيان رساندن به طلبکاران باشد، چنين تصرف و وقفي نافذ نخواهـد بـود.
البـته بـديهي است «بـراي اثبات عدم نفوذ وقف ، بايد قصد اضرار به طلبکار و فرار از تأدية ديـن اثبات شود و عدم کفايت دارايي بدهکار مـمکن است امارة وجود چنـين قـصدي تلقـي شـود» (کاتوزيان ، ١٣٨١: ١٣١).
همچنين ، مي تـوان بـه الزام مـالک به تخريب ديوار مشرف به خرابي اشاره کـرد کـه چنانکـه ديوار کسي در شرف خراب شدن باشد و ترس از واردشدن ضـرر احـتمالي به غير در ميان باشد
طبق مادة ١٢٢ ق.م لازم است که صاحب ديوار آن را تخريب کند. متن مـادة مـزبور چـنين است :
«اگر ديواري متمايل به ملک غير يا شارع و نحو آن شود که مشرف به خرابي شود، صـاحب آن اجبار مي شود که آن را خراب کند».
از اين شاهد مثال ها علاوه بر قانون مـدني در قوانين و مقررات ديگري نـيز مـي توان يافت که موجب سلب يا تحديد مالکيت خصوصي در حقوق ايران محسوب مي شوند و مي توانند مبناي
سلب مالکيت چاه هاي آب قرار گيرند:
تملک املاک اشخاص از سوي دولت و شهرداري ها هرچند که سبب ايجــاد محـدوديت و در مواردي به سلب مالکيت اشخاص منجر مي شود، اما با توجه به اينکه براي اجراي طرح هاي عمومي ، عمراني و … است ، امري لازم و اجتناب ناپذير است که بخش عمومي ناگزير به انـجـام آن اسـت . کما اينکه در مادة ٤٣ قانون توزيع عادلانة اعياني و املاک خصوصي که در مسير شبکة آبيار واقع مي شود با پرداخت قيمت عادله تجـويز کرده است . همچنين ، تملک املاک در حـال حـاضر براسـاس لايحـة قـانوني نحـوة خريـد و …
مصوب ٥٨/٧/١٧، قانون تعيين وضعيت املاک و … مصوب ٦٧/٨/٢٩، قانون تقويم ابنيه ، املاک و … ٧٠/٩/٦، قانون حفظ آثار تاريخي و باستاني و … مصوب ٤٧ (البته موادي از قانون مزبـور نسخ شده است )، قـانون مـعادن مصوب ٦١، تبصرة ٨٤ لايحة برنامة دوم توسعة اقتـصادي و …، آيين نامة اجرايي آن مصوب ٧٤ قانون زمين شهري (به جز مادة ٩ که مـدت اعتبـار آن منقـضي شده است ) و قوانين پراکندة ديگر نيز صورت مي گيرد و داراي اعـتبار و نـفوذ حـقوقي است .
٤. ٢. ماهيت حقوقي سلب مـالکيت
قـانون گـذار در بيان اقدام يک طرفة دولت در خصوص سلب مالکيـت در قـوانيني کـه نـاظر بـه اراضي است از عناويني نظير «معامله » و «خريد و فـروش » اسـتفاده کـرده اسـت ، امــا بــه نـظـر مي رسد ماهيت حقوقي سلب تملک به سـادگي بـا شرايط عقد بيع قابل تطبيق نباشد. از ايـن رو، حقوق دانان اداري سعي کرده اند در قالب «قرارداد اداري » به توجيه آن بپردازنـد. قـرارداد اداري بدين مـعني اسـت کـه از لحاظ تشريفات انعقاد و محتوا متضمن شروط و احکـام ويـژه اي باشـد که اخـتيارات گسترده اي به دولت بدهد و او را نسبت به طـرف خـصوصي خـود در موقعيـت ممتازي قرار دهد (طباطبايي مؤتمني ، ١٣٨١: ٣٢٣). بر همين اساس ، بـرخي خـريد اجـباري زمـين از مردم براي طرح هاي دولتي را از مهم ترين مصاديق قراردادهاي اداري دانــسته انــد (انـصاري ،
١٣٧٧: ٣٧). اما از آنجا که برخي قوانين ناظر بر امر سلب تملک به دستگاه هاي اجرايـي اجــازه مـي دهـند هنگام نياز به ملکي براي انجام خدمات عمومي ، حتي بدون نظارت و تـوافق مـالک بــه طور يک جانبه به تعيين و پرداخت بهاي عادله ، اقدام و املاک را تصرف کننـد (مـادة ٤ قـانون نـحوة خـريد و تـملک اراضي )، لذا اطلاق عنوان عقد يا قرارداد مصطلح به چنين اعمالي با ترديد روبه روست و بـه جـهت راضي نبودن مالک ، عمل مزبور را ايقاع مي گوينـد و حتـي در صـورت تراضي نيز بـنا بـه دلايلي از جـمله اجبار مالک به فروش مي توان عقد را تحميلي دانست . لـذا در بسياري از قوانين از جمله مادة ٢ قـانون خـريد اراضـي و ابنيـه و تأسيـسات بـراي حفـظ آثـار تاريخي و باستاني مصوب ٤٧/٨/٢٦، شق ٣ بند «د» مادة ١١ اسـاس نـامة شـرکت ملي نفت ايـران مصوب ٥٣/٥/٢٠، مادة ٣ لايحة قانوني نحوة خريد مصوب ٥٨/١١/١٧ و مالک به حکم قـانون ملزم اسـت کـه ملک خود را به دولـت انتقـال دهـد و چنانکـه از ايـن امـر خـودداري کنـد بـا مکانيسم هـاي مـقرر قـانوني ، دولت ملک وي را بها و قيمت ملک تراضي صورت مي گيرد. بـه نـظر مـي رسد بايد ماهيت اين گونه اقدامات دولـت را عقد تحميلي ناميد. کسي که مـايل بـه انعقاد قرارداد است يا بايد به کلي از آن منصرف شود و راه خود را در پيش گيرد يا تمام شرايط و آثار آن را بـدون هـيچ قيد و شرطي بپذيرد و در واقع به طرحي که ديگري به طور مستقل و از پيشـ آنـ را تنظيم کرده است بپيوندد. به همين جـهـت اين گـروه از قـراردادها به قرارداد «الحاقي يا انضمامي » موسوم اند، بـراي مـثال بيشتر قراردادهـايي که امروزه اشخاص با مؤسسات عمومي منعقد مي کنند، قراردادهاي اسـتفاده از آب ، بــرق ، گـاز، تلفن ، حمل و نقل يا خـريد از مـغازه هاي بـزرگ کـه قـيمت از پيش به طور مقطـوع تعيـين شـده اسـت (کـاتوزيان ، ١٣٧٧: ١١٢؛ محمدعلي موحد، بي تا: ٢٢٠ و قائم مقامي ، ١٣٧٧،: ٢٥). بر همين اساس ، مي توان مـاهيت حـقوقي سلب تملک حق بهره برداري چـاه هاي آب را نيز نوعي قــرارداد الحـاقي دانست که براساس آن حق مـالکانة مـزبور از تملک مالک خارج مي شود و زمينة انـسداد چاه و مسلوب المنفعه کردن آن را فراهم مـي کـند.
٥. نتيجه گيري
١. توسعة کشور مـنوط بـه تـأمين منابع آب پايدار است کـه مـهم تـرين منـابع پايـدار آن آب هـاي زيرزمـيني اسـت که طي قرون و اعصار متمادي بـه تـدريج براسـاس نظـام بـومي و متناسـب بـا طبيعت کـم بـاران مناطق مرکزي ايـران از طريـق قنـات استحـصال مــي شــده اسـت . ايـن شــيوة بـهره بـرداري از نظام حقوقي بسيار دقـيق و منضبطي در صيانت از منـابع آب بـا رويکـرد منـافع عمومي و مصالح عامه برخوردار بوده است که پديدارشدن چــاه هــاي عميـق و نيمـه عميـق در اطراف قنوات و نـقاط کـانوني آب عـملا ضـمن نـابودي قنوات چند هــزار ســاله و نظـام حقـوقي آن ها با اعطاي حق بهره برداري چاه هاي آب به مالکان خصوصي و وضع قوانين و مـقرراتي کــه از تـعيين و حفاظت حقوق بهره برداري در شرايط موجود و آينــده نــاتوان بــوده اســت بــه نـفـع اشخاص خصوصي تمام شده است که از منبع مشترک آب زيرزميني استفاده مـي کننـد و قـادر نيستند در بهره برداري از «منبع مشترک » قواعد جمعي درخوري را در ميان خود بـراي رعايـت موازين پايداري حـاکم کنند. در نتيجه گرفتار رقابتي بي امان مي شوند تا به جاي منافع درازمدت و بين نسلي ، به منافع کوتاه مدت و ناپايداري دست يابند.
٢. بي شک يکي از عوامل تشديدکنندة برداشت از منابع آب زيرزمـيني را در قـوانين ناکارآمد و متناقض بخش آب بايد جستجو کرد به خصوص قانون حاکم يعنـي «قـانون توزيـع عادلانـة آب » مصوب ١٣٦١ که منابع آب را صراحتا از مشترکات عمومي محسوب کـرده اسـت کـه دراختيار حکومت اسـلامي و در راسـتاي مصالح عامه بهره برداري شـده اسـت ، امـا تعيـين نکـردن مجازات متناسب با شرايط روز آبخوان ها از يـک سـو و حـذف تعـدادي از تخلفـات و تعبيـة مجازات هاي بـسيار کـلي و مبهم که آن را در صيانت از منابع آب نـاتوان کـرده است ، به خصوص با تبصرة ذيل مادة ٣ قانون مزبور کلية چاه هايي که در گذشته بدون اجـازة وزارت نيـرو حفـر شده اند را مجاز دانست و عملا مصرف بـي رويه و نـابودي منابع آب زيرزميني را به وسـيلة آن هـا مشروعيت بخشيد. اين وضع نابه سامان به حدي رسيد که مجلس مجبور شد در سال ١٣٨٤ بـا تصويب «قانون الحاق يک ماده به قانون وصول برخي از درآمـدهاي دولـت و مـصرف آن در موارد معين » تبصرة ذيل مادة ٣ قانون تـوزيع عـادلانة آب را لغو کند. به اميد آنکه شايد بتواند در رهايي وضعيت منابع آب کشور از گردابي که آن تبصره ايجـاد کـرده بـود، گـامي بـردارد. امـا تصويب ماده واحده اي به نام «قانون تعيين تکليف چاه هـاي فـاقد پروانـة بـهـره بـرداري » در سـال
١٣٨٩ قانون الحاق را بي اثر کرد و گامي فراتر از تبصرة ذيل مادة ٣ برداشت و اين بـار وزارت نيرو را مکلف کرد بـراي کلية چاه هاي آب کشاورزي فاقد پروانة حفرشده قبـل از پايـان سـال
١٣٨٥، پروانة بـهره بـرداري صـادر کند. اين بار، حتي با ابداع اصطلاح «چاه فاقد پروانـه » در ايـن قانون از قبح «چاه غيرمجاز» نيز کاسته شد. مـقاومت وزارت نـيرو و انتقادهاي فراوان کارشناسان صنعت آب در برابر اين قانون ابلاغ شده ، هيچ فايده اي نداشته و سبب بـحث هـا و دلسـردي هـاي فراواني در بين متخصصان آب کشور شده است .
٣. براساس مبـاني فقهـي و حقـوقي در صـورت تـزاحم بـين مــصالح و منـافع عمـومي و خصوصي ، اولويت با رعايت منافع عمومي است . به همين دليل دولت موظف به تــأمين منـافع عمومي در برابر مـنفعت خـصوصي است و در اين راستا گاهي نيز ممکن است ناگزير به سـلب مالکيت خصوصي اشخاص شود تا قادر به تأمين و حفظ مصالح عمومي و منافع عامة اجتمـاع باشد که البته با تأدية حقوق مالکي مـالکان انجام مي شود. اين ديدگاه در حقوق عمـومي مبتنـي بر نظرية «خدمت عمومي » و الزامات آن است و در حقوق خصوصي بـا قاعـدة «ضـرورت يـا اضطرار» و قاعدة «لاضرر» قابل توجيه فقهي – حقوقي است . سابقة تمـسک بـه ايـن قـواعـد در قـانون اساسي ، قانون مدني و قوانين و مقررات ديگري که ناظر بـه سـلب يـا تحديـد مالکيـت خصوصي در حقوق ايران محسوب مي شوند نيز مي تواند مبناي سلب مالکيت حق بهره برداري چاه هاي آب قرار گـيرد و بـه منزلـة راهکـار حقـوقي در راسـتاي تعـادل بخـشي سـفره هـاي آب زيرزميني و کنترل و نظارت بر نظام بهره برداري آن ها مورد توجه متوليان امر قرار گيرد.
٤. ماهيت حقوقي تملک چاه هاي آب بـراساس نـظريات حقوق عمومي ، مي توانـد «قـرارداد اداري » يا «عمل يک جانبة اداري » تلقي شود، اما در نظام حقـوق خـصوصي ماهيـت ايـن گونـه اقدامات دولت را عقد تحميلي مي نامند. کسي که مايل به انعقاد قرارداد است يا بايد بـه کـلـي از آن مـنصرف شود و راه خود را در پيش گيرد يا تـمـام شــرايط و آثــار آن را بـدون هـيچ قيـد و شرطي بپذيرد و در واقع به طرحي که ديگري به طور مستقل و از پيش آن را تنظيم کرده است بپيوندد. به همين جهت اين گـروه از قـراردادها بـه قرارداد «الحاقي يا انضمامي » موسوم اند، مانند بيشتر قـراردادهايي کـه امروزه اشخاص با مؤسسات عمومي منعقد مي کنند.
منابع
انصاري ، ولي الله (١٣٧٧). کليات حقوق اداري ، (چاپ اول )، تهران : نشر حقوق دانان .
جعفري لنـگرودي ، مـحمدجعفر (١٣٨١). تـرمينولوژي حقوق، (چاپ اول )، تهران : گنج دانش .
جامه بزرگ ، محمد (١٣٦٩). تملک اراضـي توسط دولت و شهرداريهـا، (چـاپ اول )، همـدان :
انتشارات مسلم .
حجتي اشرفي ، غلامرضا (١٣٨٣). مجموعة کامل قـوانين و مقـررات محـشاي اراضـي ، (چـاپ اول )، تـهران : انـتشارات گـنج دانش .
رضايي زاده ، محمدجواد، (١٣٨٥). حقوق اداري (١)، چاپ اول ، تهران : ميزان .
رضايي زاده ، محمدجواد و کاظمي ، داود (١٣٩١). «بـازشناسي نـظرية «خدمات عمومي » و اصـول حاکم بر آن در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران »، مجلة فقه و حقوق اسلامي ، دورة ٣، شمارة ٥، صـفحات ٢٣-٤٦.
هشدار:
1.مطالب ارائه‌شده صرفا جنبه پژوهشی داشته و درهرحال اسباب بی‌نیازی شما از وکالت یا مشاوره با وکیل دادگستری متخصص در موضوع را فراهم نمی‌آورد زیرا ممکن است شما پس از خواندن مطالب ذیل استنباطی کاملاً متفاوت با یک حقوقدان داشته باشید یا اینکه قاضی رسیدگی‌کننده به دعوای مطروحه استنباط متفاوتی از قوانین داشته باشد و یا در جلسه رسیدگی سؤالات متفاوت (بعضاً جهت‌دار به لحاظ حقوقی) مطرح گردد که نیاز به پاسخگویی فوری و حقوقی دارد از سوی دیگر بامطالعه مطالب حقوقی ممکن است شما نیز به‌مانند بسیاری از مراجعین به دادگستری در تبیین خواسته و طرح دفاعیات به‌طور شفاهی و کتبی دچار اشتباه شوید و تصورات ذهنی متفاوتی از حقوقدانان را به دادگاه ارائه دهید که نهایتاً خسارات و صدمات غیرقابل جبرانی را برای شما فراهم آورد زیرا وکلای دادگستری در موضوعات حقوقی به تشخیص خود عمل می‌نماید و از سوی دیگر درگذر زمان ممکن است دفاعیات آنها در پرونده‌های مختلف و حتی در جریان سیر یک پرونده اختلافات فاحشی را داشته باشد تا بتوانند بهترین نتیجه را به نفع موکل خود کسب نماید.
- هر گونه کپی برداری غیرمجاز و خلاف قانون که اسباب تضییع حقوق معنوی مولفین را داشته باشد موجب تعقیب قانونی است.
